Napisao: Jesse Lempel
Prevod i adaptacija: Berzat Berzati

Hoće li Međunarodni sud pravde (MSP) narediti Izraelu da prekine ili ograniči svoje vojne operacije u Gazi kao privremenu mjeru, kao što je tražila Južna Afrika u postupku protiv Izraela prema Konvenciji o genocidu? To je „veliko pitanje“, kako je to rekao profesor Mike Becker. Izraelski zvaničnici su navodno zabrinuti zbog “stvarne opasnosti da će sud izdati zabranu pozivajući Izrael da zaustavi vatru”.

U ovom postu se tvrdi da je ovlaštenje MSP-a da odredi privremene mjere ograničeno pravom na samoodbranu priznatim u članu 51 Povelje UN-a. Stoga, pod (uvjerljivom) pretpostavkom da je rat Izraela protiv Hamasa čin samoodbrane u smislu člana 51, MSP ne može narediti privremene mjere koje bi narušile zakonito korištenje tog prava.

Južna Afrika protiv Izraela

Krajem decembra prošle godine Južna Afrika je pokrenula postupak u MSP-u protiv Izraela, optužujući ga za kršenje Konvencije o genocidu. Izrael je najavio da će se braniti u postupku.

Važno je da je Južna Afrika također zatražila od MSP-a da naredi niz “privremenih mjera” prije nego što slučaj bude presuđen, uključujući naređenje Izraelu da “odmah obustavi svoje vojne operacije u i protiv Gaze”. To je hrabar zahtjev, ali postoji nedavni presedan: U slučaju Ukrajina protiv Rusije (2022.), također prema Konvenciji o genocidu, MSP je naznačio privremene mjere koje su Rusiji naložile da „odmah obustavi vojne operacije koje je započela 24. februara 2022. na teritoriji Ukrajine.”

Dakle, zahtjev Južne Afrike nije odlučan, što se tiče presedana MSP-a.

Ovaj post ne govori o tome da li tvrdnje Južne Afrike o genocidu imaju ikakvu osnovu, pa čak ni da li bi se u ovom slučaju ispunio primjenjivi test za privremene mjere.

Umjesto toga, objava naglašava važno i zanemareno ograničenje ovlaštenja MSP-a da ukaže na privremene mjere: pravo na samoodbranu priznato članom 51. Povelje UN-a. MSP nema ovlasti da naznači privremene mjere koje Izraelu uskraćuju mogućnost da se zakonito brani od oružanog napada.

MSP ne može narediti privremene mjere koje ugrožavaju pravo države na samoodbranu

Ovlašćenje MSP-a da izriče privremene mjere proizilazi iz člana 41. Statuta MSP-a: „Sud će imati ovlasti da naznači, ako smatra da okolnosti to zahtijevaju, sve privremene mjere koje bi trebalo poduzeti da bi se očuvala odgovarajuća prava bilo koje strane.” Ovaj jezik, kako je rekao profesor J.G. Merrills je primijetio, ostavlja “neodgovorena pitanja koja se tiču i osnova privremenih mjera i obima i vršenja ovlasti”.

Ono što je, međutim, jasno je da je Statut MSP-a dio Povelje UN-a. Član 92. Povelje predviđa (naglasak dodat): „Međunarodni sud pravde će biti glavni pravosudni organ Ujedinjenih nacija. Funkcioniraće u skladu sa priloženim Statutom, koji … čini sastavni dio ove Povelje.” MSP se oslanjao na ovu integraciju u predmetu LaGrand (2001).

Zauzvrat, član 51. Povelje predviđa (naglasak dodat): „Ništa u ovoj Povelji neće narušiti inherentno pravo na individualnu ili kolektivnu samoodbranu ako se dogodi oružani napad na članicu Ujedinjenih naroda, sve dok Vijeće sigurnosti ne poduzeli mjere neophodne za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti.”

Stavljajući ove odredbe zajedno, proizilazi da ovlaštenje MSP-a da naznači privremene mjere ne može ugroziti pravo na samoodbranu priznato u članu 51. Kritična tačka je da ovlaštenje Suda da ukaže na privremene mjere ne proizilazi iz Konvencije o genocidu, iako to bi bila jurisdikciona osnova za ovaj slučaj. Zaista, Sud će obično naznačiti privremene mjere bez definitivnog utvrđivanja nadležnosti – samo se mora činiti prima facie da bi „nadležnost mogla biti utemeljena“. (Gambija protiv Mjanmara (2020.).) I ova odluka, zasnovana na članu 41 Statuta MSP, „ni na koji način ne prejudicira pitanje nadležnosti” – što je „potpuno drugačije od posebnih odredbi člana 41”. (Slučaj Anglo-Iranska naftna komanija (1952).) Član 41 dozvoljava Sudu da naznači privremene mjere čak i ako će na kraju zaključiti da nema nadležnost, kao što se u stvari dogodilo u Anglo-Iranskom naftnom kompanijom.

Shodno tome, ovlasti MSP-a da ukaže na privremene mjere sastavni su dio Statuta MSP-a, „sastavni dio“ Povelje UN-a. Izdvajanje u Povelji za radnje samoodbrane stoga ograničava privremene mjere koje su dostupne Sudu. Da pozajmimo jezik izdvojenog mišljenja sudije Tomke u predmetu Kongo protiv Ugande (2005.), “zakonito korištenje prava na samoodbranu ne može predstavljati kršenje bilo kojeg relevantnog člana Povelje Ujedinjenih naroda.” Taj princip se primjenjuje na privremene mjere odobrene članom 41 Statuta MSP.

U određenom smislu, argument koji je ovdje iznijet podsjeća na pitanje (o kojem je raspravljala profesorica Christine Gray, na str. 132) da li su ovlasti Vijeća sigurnosti „ograničene zahtjevom da takve mjere ne potkopavaju pravo na samoodbranu prema članu 51.“ Ali postoji i bitna razlika. Kvalificirajući to pravo kao postojeće “sve dok Vijeće sigurnosti ne preduzme mjere neophodne za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti”, član 51. predviđa da je pravo na samoodbranu privremeno i podređeno aktivnostima Vijeća sigurnosti. Sud, postupajući prema ovlaštenju Statuta MSP-a da ukaže na privremene mjere, ne uživa isti prerogativ da poništi pravo države na zakonitu samoodbranu od oružanog napada.

MSP bi trebalo da pretpostavi da se član 51 primenjuje bez konačnog rešavanja pitanja

Ovlašćenje MSP-a da ukaže na privremene mjere podrazumijeva ovlaštenje da utvrdi da li je određena tražena mjera odobrena Statutom MSP-a. S obzirom na širinu traženih privremenih mjera Južne Afrike (odmah obustavljanje vojnih operacija u Gazi), MSP nije mogao odobriti taj zahtjev bez razmatranja jesu li takve mjere u skladu s članom 51. Povelje. Stoga, ako bi Sud inače bio sklon da udovolji zahtjevu Južne Afrike, mora utvrditi da li se član 51. primjenjuje i uzeti u obzir sva ograničenja koja proizlaze iz te odluke.

Imajući to u vidu, Statut MSP-a obavezuje Sud da utvrdi da li „okolnosti to zahtevaju“ pre nego što odredi privremene mere. Prilikom razmatranja ukupnosti okolnosti, Sud treba da uzme u obzir da li je mudro da se u ovoj preliminarnoj fazi postupka na brzinu pređe na jedno opterećeno i veoma važno pravno pitanje. Kao što je objašnjeno u nastavku, postoje mnoge doktrinarne zagonetke i nerazjašnjena činjenična pitanja koja se odnose na to da li je izraelski rat protiv Hamasa u Gazi ispravno okarakterisan kao pozivanje na pravo na samoodbranu prema članu 51. Bilo bi nerazumno sada skrenuti u tu gustinu, posebno u slučaju kada se ta pitanja neće ni meritorno iznositi.

Predlažem da je bolje da se pretpostavi – bez konačnog rješenja – za potrebe ove preliminarne faze da se primjenjuje član 51, i da se shodno tome oblikuju sve privremene mjere. Čak je i značajna mogućnost da se član 51. primjenjuje među „okolnostima“ koje zabranjuju sveobuhvatnu privremenu mjeru kao što je ona navedena u predmetu Ukrajina protiv Rusije.

U stvari, ako Izrael odluči da iznese argument u skladu s argumentom u ovom postu, malo je vjerovatno da će tražiti od Suda da zaista presudi da li se član 51. primjenjuje. Izrael vjerovatno neće htjeti riskirati da dobije negativan odgovor ili pozove Sud da analizira da li njegove operacije predstavljaju zakonito korištenje tog prava. I, u svakom slučaju, to pitanje nije povezano sa meritumom predmeta. Ali Izrael bi mogao postaviti pitanje iz članka 51. kao ozbiljnu komplikaciju koju treba uzeti u obzir među svim relevantnim „okolnostima“ pri određivanju da li su i koje privremene mjere „zahtjevne[d]“. Po mom mišljenju, Sud bi trebao biti veoma oprezan u pogledu odbacivanja člana 51.

Da li rat protiv Hamasa u Gazi implicira pravo Izraela na samoodbranu?

Pretpostavka da je rat Izraela protiv Hamasa u Gazi vođen članom 51 je diskutabilna – i o njoj se žestoko raspravlja. (Za nedavne rasvjetljujuće rasprave oko ovog pitanja, pogledajte priloge profesora Schmitt.a, Milanovic-a, Tsagourias, Buchan, i Gill.). Jedini kriterijum koji se zapravo spominje u tekstu člana 51 – „oružani napad” – je sigurno ispunjen. Zaista, zahtjev Južne Afrike MSP-u govori isto, priznajući da je trenutna izraelska vojna kampanja “pokrenuta kao odgovor na napad u Izraelu 7. oktobra 2023. … od strane dvije palestinske oružane grupe”. I brojne države su eksplicitno priznale pravo Izraela na samoodbranu kao odgovor na napade 7. oktobra 2023. (vidi izvore prikupljene ovdje).

Ali druge države i naučnici ne vjeruju da rat Izraela protiv Hamasa u Gazi spada u okvir člana 51. Neki ne prihvataju da se član 51. primjenjuje na nedržavne aktere kao što je Hamas (vidi, na primjer, raspravu ovdje) ili da se okupator može pozvati na član 51. na okupiranoj teritoriji (a smatraju da je Gazu okupirao Izrael 7. oktobra ). U savjetodavnom mišljenju iz 2004. godine, sam MSP je negirao da je član 51. relevantan za izraelsku izgradnju zida na Zapadnoj obali koji bi trebao zaustaviti terorističke napade. Sud je obrazložio da “Izrael ne tvrdi da se napadi na njega mogu pripisati stranoj državi”; da “Izrael vrši kontrolu na okupiranoj palestinskoj teritoriji”; i da “prijetnja koju smatra opravdanom za izgradnju zida potiče unutar, a ne izvan te teritorije”.

Uprkos tome, MSP bi mogao imati drugačiji pristup u ovoj situaciji, kao što sugeriše profesor Terry Gill. Mnogo toga se promijenilo od 2004., uključujući povlačenje Izraela iz Gaze 2005. i godine kada je Hamas jačao svoju vlast i vojne kapacitete na toj teritoriji. Ti događaji koji su intervenisali doveli su u sumnju tvrdnju da je Izrael legalno okupirao Gazu 7. oktobra (ili kasnije), kako je nedavno govorio profesor Michael Meier.

I MSP bi mogao zaključiti da se član 51. može pozvati protiv nedržavnog aktera kao što je Hamas – kao što se tvrdi u odvojenim mišljenjima sudija Kooijmans-a i Simma u predmetu Kongo protiv Ugande (2005.), gdje je sam Sud ostavio pitanje otvorenim. Alternativno, MSP bi mogao zaključiti da se napadi 7. oktobra mogu pripisati državi—bilo državi Palestini, koju priznaju Južna Afrika i mnoge druge zemlje (iako ne i Izrael), ili možda Iranu, ako dokazi potvrde da je Iran značajan umiješanost u napade (pitanje koje je analizirala profesorica Jenny Maddocks).

Vjerojatno je da će, na ovaj ili onaj način, MSP zaključiti da je izraelska samoodbrana upletena – ili, kao što je gore razmotreno, da će Sud pretpostaviti taj zaključak u ovoj preliminarnoj fazi bez da ga definitivno riješi. Na osnovu te pretpostavke, moja je tvrdnja da član 51 sprječava Sud da naznači bilo kakve privremene mjere prema Statutu MSP-a koje bi narušile pravo Izraela da zakonito vodi odbrambeni rat.

Koje bi privremene mjere moglo naložiti MSP?

Ako je gornja analiza tačna, MSP vjerovatno ne bi imao moć da naredi Izraelu da prekine ili značajno ograniči svoje vojne operacije u Gazi kao privremenu mjeru, do te mjere da bi takva naredba ugrozila izraelsko pravo iz članka 51. da se zakonito brani .

Ali član 51 ide samo tako daleko. Postoje ograničenja za samoodbranu, uključujući zabranu genocida i ograničenja međunarodnog humanitarnog prava (MHP). Dakle, ne bi uvrijedilo član 51 da Sud prihvati zahtjev Južne Afrike da naznači privremene mjere koje zahtijevaju od Izraela da ispuni svoje obaveze prema Konvenciji o genocidu, što je Izrael već obavezan učiniti i malo je vjerovatno da će tvrditi drugačije. (Iako je ovo pitanje izvan okvira ovog posta, pretpostavljam da obaveze države prema Konvenciji o genocidu ili nisu u suprotnosti s njenim pravom na samoodbranu ili bi, u rijetkom slučaju istinskog sukoba, Konvencija o genocidu imala kontrolu. )

Slično, Sud bi generalno mogao naložiti Izraelu da osigura da su njegove akcije samoodbrane u skladu sa svojim obavezama prema MHP i drugim primjenjivim pravnim pravilima.

Ali, ako MSP nije zadovoljan time da naredi Izraelu općenito da se pridržava svojih zakonskih obaveza, već je umjesto toga sklon izdati posebnu naredbu za zaustavljanje ili ograničavanje svojih vojnih operacija u Gazi (à la Ukrajina protiv Rusije), mora dodati odgovarajuće upozorenje: „osim ako je neophodno za zakonito ostvarivanje prava na samoodbranu priznatog u članu 51. Povelje“.

Sud bi također mogao odobriti zahtjev Južne Afrike da naredi Izraelu da ne poduzme nikakve radnje koje bi “mogle pogoršati ili produžiti spor pred Sudom ili otežati njegovo rješavanje”. Isto tako, Sud bi vjerovatno mogao narediti Izraelu općenito da “preduzme efikasne mjere kako bi spriječio uništenje i osigurao očuvanje dokaza”, kako to traži Južna Afrika. Ti zahtjevi prate mjere na koje je MSP ukazao u predmetu Gambija protiv Mjanmara (2020.).

Idući dalje, međutim, Južna Afrika također traži od MSP-a da naredi Izraelu da “ne uskraćuje ili na drugi način ograničava pristup Gazi misijama za utvrđivanje činjenica, međunarodnim mandatima i drugim tijelima kako bi se pomoglo u osiguravanju očuvanja i zadržavanja navedenih dokaza”. Izrael će se sigurno usprotiviti ovom zahtjevu iz raznih razloga.

Iz ugla samoodbrane, Izrael može uvjerljivo tvrditi da bi dopuštanje neograničenog pristupa “misija za utvrđivanje činjenica” i neimenovanih međunarodnih “tijela” u Gazu ometalo njegove legitimne vojne ciljeve (npr. napad na borce Hamasa i spašavanje talaca) i time nedopustivo osujetiti njegovo pravo na samoodbranu – posebno kada bi neke od tih entiteta Hamas mogao iskoristiti da potkopa ratne ciljeve Izraela. Ali, ako tako tvrdi, Izrael će možda morati da iznese neke dokaze da potkrijepi tu zabrinutost.

Zaključak

Ako MSP utvrdi da su privremene mjere prikladne u ovom slučaju, trebalo bi pažljivo razmotriti kako usko prilagoditi te mjere tako da budu u skladu s inherentnim pravom Izraela na samoodbranu. Zbog konteksta samoodbrane ovdje, dalekosežna i nekvalifikovana naredba da se zaustave ili smanje borbene operacije u stilu Ukrajine protiv Rusije bi prekoračila granice postavljene Poveljom UN-a i Statutom MSP-a.

Ako je Sud sklon da ode dalje od općih privremenih mjera koje zahtijevaju od Izraela da se pridržava svojih zakonskih obaveza, i umjesto toga naredi Izraelu da se suzdrži od konkretnih borbenih aktivnosti, trebao bi dodati upozorenje: „osim ako je potrebno za zakonito ostvarivanje prava na samoodbranu priznato u članu 51. Povelje.”